盡管中美兩國的社會和經(jīng)濟發(fā)展不同，行政機構和司法制度差異巨大，但這些都不應該妨礙我們?nèi)チ私夂徒梃b美國的經(jīng)驗，我相信一個曾經(jīng)為環(huán)境問題付出巨大代價的最大發(fā)達國家的經(jīng)驗和教訓一定會有益于中國。
一、美國環(huán)境保護法律和法規(guī)制定過程
　　一部美國環(huán)境保護法律的產(chǎn)生和其它法律一樣，首先由美國國會議員提出環(huán)保的法案，當這個法案獲得國會通過后，將被提交給美國總統(tǒng)給予批準，一旦該法案被總統(tǒng)批準（有可能被否決）就成為法律（英文為Act）。較著名的環(huán)保法有《清潔空氣法（CleanAirAct）》和《清潔水法（CleanWaterAct）》。
　　當一部法律通過后，國會眾議院就把法律的內(nèi)容公布在美國法典上，現(xiàn)在所有美國聯(lián)邦法律的內(nèi)容都可以通過因特網(wǎng)從美國法典數(shù)據(jù)庫中獲取。
　　任何一部法都不是非常詳細和具體的，就像交通法不能具體到你家門前街道的行車時速。以美國《資源保護回收法》為例，該法主要闡述由國會決定的固體廢物管理的各項綱要，并且授權美國環(huán)保局為實施各項綱要制訂具體法規(guī)。
　　法規(guī)（英文為Regulation）是法律所規(guī)定必須執(zhí)行的標準，比如法規(guī)指出什么是非法排放，以及對于非法排放的懲罰，環(huán)保法規(guī)由美國環(huán)保局制訂并強制執(zhí)行。
　　美國環(huán)保局制訂法規(guī)的過程是一個復雜的過程。其主要特點是公眾的參與。首先美國環(huán)保局經(jīng)過研究后決定需要設立哪些法規(guī)。然后將這些計劃制定的法規(guī)列在聯(lián)邦登記案上。這時公眾就可以對這些法規(guī)發(fā)表意見。公眾包括廠商、學術界、環(huán)保團體以及個人。環(huán)保局在聽取所有意見后修改這些法規(guī)草案并最終確定下來。在實施整個過程的每一步，環(huán)保局都會登出通知。這些通知包括最初起草的法規(guī)、對公眾意見的征求、對公眾開放的任何一次法規(guī)討論會，以及正式法規(guī)的全部內(nèi)容。
　　每年的4月和10月，美國環(huán)保局須發(fā)表一個全面的報告來闡述該局正在制訂和已經(jīng)完成了的法規(guī)。這些報告同樣也是對公眾開放的。當環(huán)保法規(guī)確定后，就被編入聯(lián)邦法規(guī)典。聯(lián)邦法規(guī)典（英文縮寫為CFR）分為50冊，每冊專門涵蓋一個特定的領域。幾乎所有和環(huán)保有關的法規(guī)都編入第40冊（又稱40CFR）。聯(lián)邦法規(guī)典每年都有所修改。約1／4的法規(guī)第三個月就要更新。
　　通過以上介紹，我們可以大致了解美國環(huán)保法規(guī)和法規(guī)制訂的過程，這里值得我們借鑒的是法規(guī)產(chǎn)生過程中的公眾參與。由于環(huán)保問題和公眾的健康有直接的關系，公眾的參與非常有必要。應該根據(jù)中國的具體國情，使公眾參與能夠制度化，在當今因特網(wǎng)日益普及的情況下，廣泛的公眾參與應該完全可以做到。
二、美國環(huán)境保護法律法規(guī)的特點
　　閱讀美國任何一部環(huán)保法律都非一件易事。幾乎每一部都會有幾百頁。比如美國《資源保護回收法》就長達466頁，一部法律中有眾多的章節(jié)和小章節(jié)、條款以及相當多的附錄。對僅有一些環(huán)保專業(yè)知識的人要完全讀懂這些環(huán)保法是困難的。特別是當雙方對某些部分解釋不同時，雙方都非常需要環(huán)保法律師，而不是環(huán)保專家。這也說明法律用語的嚴格以及在對法律條文進行解釋時對資格上的要求。
　　所有環(huán)保法共有的特點，是對法律中的用語有明確定義和涉及這些用語所需的必要描述。以美國《資源保護回收法》為例，在該法中有一個專門對于小量廢物排放者的規(guī)定，如果我們用一句話定義它，就是"在一個月中所排放的有害廢物總量超過100公斤低于1000公斤的排放者"。而在該法中對小量廢物排放的描述則有兩頁多。比如，首先要明確說明美國環(huán)保局是根據(jù)該法的哪些章節(jié)對被定義為小量排放者實施具體規(guī)定；第二、這些規(guī)定的應用范圍；第三、從何時開始排放者必須使用環(huán)保局的排放清單以及清單必須含有的內(nèi)容；最后該法還規(guī)定在有效標準和日期產(chǎn)生前，排放者應該在何種條款下排放廢物。同時還規(guī)定如果排放者臨時需在廢物產(chǎn)生地點堆放廢物時，在270天內(nèi)如果不超過6000公斤而廢物運輸路程又超過200英里的情況下不需要專門許可證等等。
　　一個看似簡單的用語，在該法中卻需要做這樣多的描述，其目的就是為了避免由于定義不清或描述過于簡單有可能造成的法律漏洞和糾紛。為了使非法律專業(yè)者能夠讀懂這些環(huán)保法，美國環(huán)保局常出版一些比較通俗易懂的解釋性文件對環(huán)保法律和法規(guī)做出說明。這些解釋性文件也需要用很大的篇幅。比如僅對于《資源保護回收法》中的有害廢物管理這一部分的解釋篇幅就有165頁。
　　再如，固體廢物是一個含義非常廣泛的用語，它不僅包括無害的固體廢物（如生活垃圾），也包括一些有害固體廢物。所以同樣是固體廢物，對環(huán)境的污染和人體健康的危害則不一樣。因此，明確定義和分別對待就顯得非常重要。否則在執(zhí)法時就會很困難。
　　美國的《資源保護回收法》就專門對固體廢物和有害廢物分別給予詳細定義并實施不同的法規(guī)。該法對于固體廢物定義為生活垃圾廢品、水和廢水處理過程中產(chǎn)生的泥渣，非有害工業(yè)廢物（如制造廢物過程中產(chǎn)生的廢水和非廢水中的泥渣及固體），一些丟棄物質，包括來自工商、采礦、農(nóng)業(yè)及社區(qū)活動中的固體、半固體、液體，或含有氣體的物質。
　　為了更有效地處置廢物，保護環(huán)境，即使是同一種有害廢物，法律上有必要再進一步做出詳細解釋。比如由家庭日常生活產(chǎn)生的固體廢物有些是有害廢物（某些裝有腐蝕性或有毒物質的容器）。這些有害廢物如果產(chǎn)生在工業(yè)過程中，就會適用于該法的專門條款。但對于日常生活產(chǎn)生的有害廢物，該法卻將其從有害廢物的條款中排除并且把其歸入一般固體廢物條款中。如果不這樣做，你可以想象使用規(guī)范工業(yè)有害物的法規(guī)對付家庭日常生活產(chǎn)生的這些有害廢物會發(fā)生什么樣的麻煩。而且也無法收到什么效果。
　　我從因特網(wǎng)下載1995年的《中華人民共和國固體廢物污染防治法》時，發(fā)現(xiàn)這部環(huán)保法只有7頁。和美國數(shù)百頁的環(huán)保法相比，這部法比較明白易懂，而且也似乎不需要律師做解釋。該法只用了一句話去定義固體廢物，這就是"在生產(chǎn)建設、日常生活和其它活動中產(chǎn)生的污染環(huán)境的固態(tài)、半固態(tài)廢棄物質"。盡管這句話定義固體廢物的狀態(tài)以及產(chǎn)生處，但是對于關鍵詞"廢棄物質"卻沒有進一步的明確定義。由于"廢棄"本身就有很多主觀標準，所以法律上應該對該用語做出比較明確的定義。美國的《資源回收保護法》就對于"廢棄"本身做出幾種定義，其中一個就是回收的廢棄物。
　　我們都知道廢物的回收再生是環(huán)保的重要部分。而對這一過程中出現(xiàn)的可污染環(huán)境的廢棄物也必須有相應的解釋。對此，美國的《資源回收保護法》專門把3種在回收過程中出現(xiàn)的廢棄物從該法固體廢物的定義中排除。這3種廢物都有詳細的定義：第一種是被直接用作某一生產(chǎn)過程所需的混合物；第二種是被直接用于商品的有效替代物；第三種是被直接用作回收的生產(chǎn)過程所需原材料。也就是說上述3種回收過程中的廢物的處置不適用于該法。例如一些泡沫塑料制品的邊角料，如將其直接用作包裝填充物，即我們常說的廢物利用，那么它就不屬于廢棄物質。反之，如果不能加以利用，隨便丟棄，造成白色污染，就應屬于廢棄物質。
　　這就是為什么美國的環(huán)保法會制定得如此復雜的原因。當我們步入復雜的工業(yè)社會時，如果環(huán)保法過分簡單地定義一些看似簡單的用語，這樣的環(huán)保法是不能解決當前復雜的環(huán)保問題的?？傊贫ōh(huán)保法既要對用語明確定義，又要根據(jù)具體情況對已經(jīng)定義的對象做進一步更詳細的定義或區(qū)分，以便能制定出更為行之有效的法規(guī)，而同時可以避免主觀解釋不同有可能產(chǎn)生的很多法律糾紛。明確而詳盡的法規(guī)才便于執(zhí)法。
三、美國的環(huán)境保護執(zhí)法
　　能否有效地實施各項環(huán)保計劃，取決于各項環(huán)保法規(guī)能否得以遵守。環(huán)保執(zhí)法的目的就是要確保各項環(huán)保法規(guī)得以遵守并對違法者給予必要的糾正和懲罰。
　　美國環(huán)保局在1999年有工作人員1.83萬人，是美國聯(lián)邦政府各項環(huán)保法中授權的執(zhí)法部門。環(huán)保執(zhí)法首先是對法律條款的適用者進行監(jiān)測。以美國《資源保護回收法》為例，該法規(guī)定美國環(huán)保局或州政府環(huán)保部門有權在任何時候進入產(chǎn)生、運輸、處理、儲存有害廢物的處置地點進行檢查。當檢查人員一旦懷疑被檢查者有違反法規(guī)行為后，全國執(zhí)法調(diào)查中心將會參與下一步的調(diào)查。
　　執(zhí)法檢查的手段包括訪問、查閱記錄、取樣、觀察操作等，檢查的結果可用于日后可能的法律行動。環(huán)保局或州政府在環(huán)保執(zhí)法時有3種可供選擇的行動。這就是行政行動、民事行動、刑事行動。
　　行政行動是環(huán)保局或州政府所采取的不經(jīng)法庭程序的一種執(zhí)法行動。對待發(fā)現(xiàn)的違法者，通常的行政行動包括非正式和正式行動兩種。
　　非正式行動包括向違法者發(fā)通知和警告信。主要的對象是那些在監(jiān)測和檢查中發(fā)現(xiàn)的有輕微違法行為的違法者。目的是通過警告要求違法者采取必要的糾正行動。
　　當發(fā)現(xiàn)違法者的行為比較嚴重時，環(huán)保局就會采取正式行政行動。這種行動是根據(jù)法律的條款對違法者發(fā)布行政命令并要求違法者執(zhí)行命令。
　　在美國《資源保護回收法》中，行政命令有若干種。一種是對違法者處以每天不超過2.75萬美元罰款直至取消其有害廢物處置許可證（產(chǎn)生、運輸、處理、儲存）。在發(fā)出行政命令的同時，也給予違法者要求舉行聽證會的權力。但如果違法者放棄這一權力，行政命令在發(fā)出后30天就開始生效。還有一種行政命令根據(jù)污染造成的危害，不僅發(fā)給目前的違法者，還可以發(fā)給曾經(jīng)造成同樣危害的責任者。該責任者也必須執(zhí)行這一行政命令。這種行政命令處以的罰款是每天不超過5500美元。在1996年度，美國環(huán)保局采取了1186次正式行政行動。
　　除行政行動外，環(huán)保局也采取必要的民事行動，把違法者告上法庭。民事行動的主要對象是對環(huán)境和公眾健康造成比較嚴重危害的而且有著多次違法記錄的違法者。在民事訴訟中，代表環(huán)保局的是美國司法部的律師。在1996年度，美國環(huán)保局采取了1280次民事行動。
　　美國法院對這些違法者的民事處罰和環(huán)保局的行政命令相似，從罰款每天不超過2.75萬美元直至取消違法者的有害廢物處置許可證。針對一些無視行政命令而且繼續(xù)違法的被告人，常因其行為遇到多起民事訴訟，后果會是數(shù)罪并罰。
　　最后一種執(zhí)法行動是刑事行動。行動對象是最嚴重的違法者，懲罰范圍從罰款到判刑?！顿Y源保護回收法》中的刑事處罰從每天罰款不超過5萬美元或不超過5年徒刑直至罰款總額不超過100萬美元或不超過15年徒刑。大約每7次刑事行動中，6次的結果是罰款低于每天5萬美元或刑期低于5年。在1996年，環(huán)保局采取了262次刑事行動。
　　在所有的行政、民事、刑事行動中，美國環(huán)保局都向外公開細節(jié)。每次環(huán)保局總部和大區(qū)的新聞發(fā)布會都有報道。公眾都可以從環(huán)保局的因特網(wǎng)站上獲得全部消息。被懲罰的對象從個人到整個城市。
　　幾年前，一名倉庫工人在一個化學公司總裁的指示下處理有害廢物。他把這些廢物卸在當?shù)匾粋€低收入社區(qū)的廢品箱后，公司總裁付給他400美元。最后當這些有害廢物被發(fā)現(xiàn)后，當?shù)?棟住宅的居民不得不因安全原因馬上疏散。環(huán)保局采取的刑事行動結果是公司總裁被判5年徒刑緩期執(zhí)行，200小時的社區(qū)服務和5000美元的罰款。那名工人被判5年徒刑緩期執(zhí)行和5000美元罰款。該公司被判罰款4.3984萬美元。
　　在1998年和1999年，美國環(huán)保局針對1996年奧運主辦城市亞特蘭大的城市生活污水處理系統(tǒng)對當?shù)睾恿髟斐傻膰乐匚廴静扇×藝绤柕男姓兔袷滦袆?。結果亞特蘭大被處罰的總額為320萬美元。除此之外，該城市還必須按照行政命令的要求用巨資更新和改善城市的污水處理系統(tǒng)。這也是美國歷史上最大的一起由美國環(huán)保局按美國《清潔水法》對一個大城市的處罰。